对安全监管效益标准的探讨

余姚市安监局  周成刚

效益，是指效果和利益，它是人类活动的出发点和归宿，任何工作的中心问题首先是一个效益问题。安全监管的效益是安全生产管理部门的基本目标，是安全生产工作所要研究的基本问题。

安全监管效益是指安全生产监督管部门依据履行职责安全生产工作实施监督管理活动所收到的效果和利益，效益是检验安全监管工作的标准，是现代化管理的灵魂，各级安全监管部门应当树立效益第一的思想。本文就安全生产监督管理部门对社会实施的监管效益标准进行一些探讨。

一、行政许可监管效益的标准

（一）行政许可依法依规。安全生产行政许可是社会主义市场准入制度的重要组成部门，是确认其安全资格的“身份证”和“通行证”。对《安全生产许可证条例》第二条规定：“国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度”。第三条又规定了安全生产监督管理部门负责非煤矿山企业和危险化学品生产企业安全许可证的颁发和管理。其中，国家安监总局负责中央管理的企业的许可证颁发和管理，此外由省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责颁发和管理，并接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。根据《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》相关规定，还有危化品、烟花爆竹（批发、零售）经营许可，非药品类易制毒化学品生产、经营许可，上述许可范围的主要负责人、安全生产管理人员安全资格认定，检测检验安全评价机构资质认可，矿山救护队资质认定，注册安全工程师执业资格的考试和注册，特种作业人员的资质认可以及法律行政法规和国务院设定的其他行政许可。

安全生产事关国计民生，安全生产行政许可制度则是体现国家对安全生产工作管理和强化市场监管职能的重要手段，安全生产监督管理部门对行政许可是否严格依法依规，是安全生产秩序、安全生产准入的重要基础。许可基础扎实了，关口前移，是提升安全生产条件，实现本质安全的重要基础，检验安全许可是否到位，一要依法履行，二要严格审查，三要遵守程序，四要动态监管，五要联动实施，六要严查非法，七要有效监管。

（二）企业安全管理网络健全有效。安全生产行政许可类的安全监管是安全生产监管部门的一项重要任务。一要依法，《中华人民共和国安全生产法》以及其他法律法规对安全生产行政许可类生产经营单位安全生产管理工作都有具体要求，主要负责人、安全管理人员、特种作业人员配备都有明确要求。二是履职。现在许多单位配备形同虚设，人员不到位，兼职挂职多，即使节约成本，也应当把安全生产管理切实履行。三要有效。当前，企业负责人、安管员、特种作业人员对企业本身存在的安全隐患不知道。有隐患发现不了，这是最大的隐患。安全生产有其特殊的技术性，涉及物理、化学以及许多边缘学科，因此，企业负责人、安管员、特种作业人员要名副其实，认真学习和掌握安全管理知识，坚决纠正当前存在的培训不到位，考试走过场，冒名顶他人的现象，使之他们在生产经营单位安全管理中真正发挥作用。

（三）生产经营活动遵守法律、法规和标准。行政许可类生产经营单位在许可前、验收中往往比较规范达标，随着时间的推移，设备的陈旧，人员的调整，法律政策的完善，往往会出现许多不遵守和不规范的情况。因此，生产经营单位要经常或定期检查安全生产责任制、安全生产规章制度、安全操作规程、安全生产隐患排查治理的科学性、履行情况，找出存在问题，研究解决办法。自2006年以来，企业开展安全生产标准化工作，这对规范安全生产行为起到了重要作用，必须坚持持之以恒抓下去。但是标准化项目的设置是从大范围来讲的，许多标准出自大企业，对中小企业的操作性存在不少问题，应当在实践中针对中心企业加以修正和完善。

（四）行政执法活动规范有效。一是要定期和不定期开展安全检查。通过检查，使生产经营单位的设备设施保持良好的运行状态，使各项管理制度和操作规程落实、科学，使安全管理网络保持健全有效。二检查要严格依法依规，在执法活动中，必须按照法律法规和标准规范不得以主观想象，随意要求，使行政工作有法可依，有章可循。该限期整改的必须限期整改，该严肃处罚的应当严肃处罚，该停产整顿的坚决停产整顿。三要克服形式主义，坚持实事求是。生产经营单位很反对空头的规定和制度，没有用的制度和规定不但劳民伤财，更重要的是影响了生产经营单位中的执行积极性，影响了行政机关在生产经营单位的形象。四是依法文明廉洁行政。要做到文明执法，把管理与服务结合起来，防止出现管人者自居，自以为是，高高在上，听不得企业意见。要廉洁执法，尤其是对生产经营单位的违法行为不能凭面子凭关系随意处理，要杜绝故意卖关子，不见好处不办事，见了好处乱办事的行为。

（五）中介机构服务规范性以及人员素质符合要求。一是中介服务机构的能力和素质要达到相关要求。由于各级政府对安全生产工作的重视，各类安全生产中介服务机构不断壮大，其人员素质参差不齐，因此作为中介服务机构人员或专家必须要加强自身建设，向理论学习，向实践学习，不断提高自身的业务能力使专家称号名副其实。二是中介服务机构必须依法依标准实施服务，行政许可类生产经营单位大多需要中介机构安全评价等，中介机构必须严肃办事，不能随意性，既要服务企业，又不能盲从企业。在协助行政机关执法检查中也要严肃办事，做好参谋，尽量减少此专家和彼专家在检查中出现歧义，使行政机关或企业无所适从，也影响专家的严肃性和专业性。三是安全生产监督管理部门对中介服务机构要严格审批和管理。对需要行政许可的，必须依法许可，条件达不到的不能审批，已经审批的要加强检查和管理，防止安评等服务行为不符规定要求，防止培训机构培训出不合格的特种人员，企业负责人、安管员等，使生产经营活动安全有序发展。

二、综合监管工作效益的标准

（一）职权清晰，网络健全。要积极做好党委政府参谋，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，抓好安全生产责任体系、隐患排查治理体系和安全预防控制体系建设。明确各地各部门安全生产的职责，完善考核体系。人大、政协要加强监督和检查，工会、共青团、妇联等人民团体和相关社团组织要充分发挥广泛联系群众的优势，形成鼓励和动员社会各界和广大人民群众共同参与安全发展的氛围。要建立和健全自上而下，横向到边，纵向到底的安全生产监督和管理的网络体系，做到有人抓，有人管，有人负责任。

（二）指导督查到位，形成工作合力。安全生产工作涉及方方面面，要充分发挥安委会办公室的职能，把同级行业管理部门和下级政府安全生产监管部门的工作指导、协调好，定期分析研究情况，协调抓好重点工作和薄弱环节，及时向党委政府报告，发挥好参谋作用，形成工作合力。

（三）建立科学的安全生产标准化达标体系。安全生产标准化建设是进一步落实企业安全生产主体责任，建立隐患排查和事故预防机制以及安全生产长效机制的非常有效的途径。一要大力推进工矿商贸、交通水利、旅游建设、供电供气等相关行业制定和完善安全生产技术规范和标准。二要通过经济的、行政的、诚信的多种途径扎实推进企业标准化建设、专业达标以及岗位达标。三要坚持持之以恒，把建立的安全生产标准化体系作为日常管理长期坚持下去，让标准成为习惯，让习惯符合标准，及时纠正和杜绝创建时认真，创建好扔一边的形式主义和一阵风现象。四是创建工作中的中介服务和验收工作必须做到严肃认真，尊重规范、尊重科学，防止和杜绝隐患未发现，标准未落实，制度不实际的现象，使标准化工作真正成为实效明显、企业欢迎的长效安全管理的机制。

（四）社会安全文化建设不断强化。安全文化是存在于单位和个人中的种种素质和态度的集合，是安全理念、安全意识以及在其指导下各种行为的总和，主要包括安全观念、行为安全、系统安全、工艺安全等。安全文化是通过人的观念、道德、伦理、态度、情感、品行等深层次的人文因素得到不断的强化。一要抓好对安全文化建设的领导，各类文化宣传媒体应有安全文化的一席之地，在全社会形成安全第一的意识，不断提高人的安全素质。二是从小抓起，安全知识要从幼儿园、小学抓起，从小养成良好的安全理念。三要强化企业对员工的安全培训，切实改变未培训就上岗，培训不合格也上岗的现象，切实纠正当前对企业负责人、安管员、专业技术人员的培训中存在的人员不到位、时间不到位、内容不到位的现象，使之通过培训，真正达到规定的目的要求。四要强化企业环境的安全氛围，通过浓烈的安全文化氛围，提升员工的安全意识和行为，使员工被动地服从安全管理制度，转变为自觉主动地接受安全要求，从要我安全转变为我要安全。

（五）安全科技不断进步。安全科技作为解决当前和今后安全生产重大问题的重要手段，其重要性和紧迫性日益凸显，安全生产科技是安全生产的基础和保障的作用越发显现。一是要形成各级党委政府加大投入，加强安全科技项目的研究和攻关，力争从体制机制上有所突破，推进政府制订安全科学工程各类优惠政策，一些困惑生产安全的重大问题得到解决。二是各相关部门、科技机构、中介服务要支持企业参与安全生产重大攻关项目的开发。三是相关部门要及时发现和大力推介国内外安全科技工程的应用，督促和帮助企业加强安全生产先进、适用技术的创新和推广应用，不断提高全社会安全生产科技水平。

此外，要通过加强安全生产法制建设，监管能力建设，应急救援建设，专项治理工作来促进社会的安全发展。

三、安全生产监管效益标准的层次性、阶段性、部门性和岗位性

（一）层次性。安全生产监管部门由于管理层次不同，其管理效益的标准也是不同的。国家安全生产监管总局是我国安监系统的最高层次；乡镇政府、街道办事处安管部门是我国安全监管的最低层次，中间还有许多层次，最高层次和最低层次总的目标是一致的，但具体标准是不同的，层次越低，标准越具体。

（二）阶段性。安全生产监管工作在其历史发展的不同阶段，它的管理效益也呈现阶段性特点。这个特点受政治、经济和社会发展诸多因素的影响和制约，不同的历史阶段对安全生产监管工作有不同的要求，这些要求成了安全监管工作的阶段性目标，也就是安监部门在该阶段内衡量其效益的标准。不同的历史阶段，安全监管的效益标准呈现出不同的特点，但从总体上来说，是不断前进，不断发展的。

（三）部门性。安全生产监管的部门性是指安全监管部门是由若干不同职能的平行的业务部门组成，不同的业务部门由于职能不同，所体现的管理效益标准有具体的特点，这些具体的特点综合成了安监部门的整体目标和效益标准。

（四）岗位性。数万名安全监管干部奋战在安全生产监管工作的不同岗位上，执行着不同的任务，每个干部应有各自的岗位标准，成为体现和检验本职岗位效益标准。

四、安全生产监管效益的评估

安全生产监管工作是产生社会、经济、人民生命财产安全和法律后果的行为，情况复杂，涉及广泛。因此，评估管理效益，应多方面进行考量。把定量考核、干群评测、后果评估等结合起来，才比较客观。

（一）定量考核。定量考核历来是管理工作中常用方法，也适用于安全生产监管部门。如把事故起数、死亡人数、受伤数量和级别、直接经济损失来衡量一个地区或一个企业的安全管理现状，是一种基本的方法。这个方法的适用，应综合考虑生产经营单位的数量，员工人数、企业类别（机械、轻工、建筑、危化等应用不同系数）等，当然，其他各项工作要尽可能通过定量来考核。

（二）干群评测。安全生产工作离不开干部群众，直接关系到社会、生产经营单位和员工的利益以及社会稳定，所以，安全监管工作的好坏，成就大小，干部、群众和生产经营单位、员工体会最深，也最有发言权，其评估也是客观的。当然干群评估把定性事项转化为定量分析，也是可行的。

（三）后果评估。即看安全生产监管工作是否到达了预期目的。安全生产监管专项治理和专门工作很多，后果评估主要用于对阶段性工作或某项专项治理、专门工作的评估。如通过安全生产标准化建设，达标前后事故发生情况进行对比；涂装行业专项治理以及规范化建设，治理前二年与治理后二年进行对比。后果评估要借助于因素评分进行量化和干群评测的方法，来检验安全监管工作的效益。