宁海县无证无照生产经营现状分析及对策措施

与我市大部分地区相似，民营经济在宁海县国民经济中占了很大比重，全县登记注册的3万多家生产经营单位中，有个体工商户22000多家，各类企业近9000家，规模以上企业仅有416家，小微型企业和个体工商户量多面广。个体私营经济的高度活跃加之受各类复杂的社会因素影响，由此滋生许多无证无照生产经营单位。近年来，宁海县在整治无证无照生产经营行为方面做了大量工作，多次组织开展联合整治行动，着力抓好无照生产经营单位安全隐患的排查治理，有效保障了全县个体私营经济健康有序的安全发展环境，促进了全县安全生产形式的持续稳定好转。为进一步深化“打非治违”工作，宁海县近期对无证无照生产经营情况进行了专题调研。

一、宁海县无证无照生产经营的现状及特点

经过历年的努力，宁海县一大批无证无照生产经营单位得到了规范整治，但仍然存在大量的无证无照生产经营现象。今年4月以来，特别是8月24日全县深化“打非治违”工作会议后，全县各乡镇（街道）、各部门按照县委、县政府统一部署要求，以排查无照非法生产经营建设行为为重点，精心组织，扎实工作，着力消除安全生产管理盲区，“打非治违”专项行动取得了阶段性成效。截至11月1日，全县共排查出无照非法生产经营建设单位1112家，其中加工制造类208家，服务贸易类562家，非法建设类2家，其他类别340家；有多合一、易燃易爆、有毒有害等高风险单位156家。具体分析，当前宁海县无证无照生产经营呈现以下特点：

一是生产经营规模普遍较小，尤以家庭作坊式居多，大多以传统手工操作经营为主，生产经营工艺简陋，小本经营，有的是季节性经营；经营环境不稳定,大多无证无照经营户以临时租用临时用房为主，在农村多以家庭自有民房为主；二是审批繁多，市场准入难。部分前置审批手续收费太高，不符合本地的实际经济发展情况。三是社会特殊群体无照经营增多,无照经营的从业人员中老、弱、残、失业、失地等特殊人群居多;四是无证无照生产经营呈现行业化、区域化、无序化的现象,涉及的行业主要是批发零售业、汽车修理业、餐饮业和美容美发等；无证无照经营户大部分集中在工业园区周边、模具城区块周边、闲置厂房以及城乡结合部；拆围破墙开门经营、未办任何手续擅自经营、擅自改变用地性质等未批经营现象突出。

二、宁海县无证无照生产经营的成因分析

从深层次分析，无证无照经营不是单纯的市场经济秩序问题，而是复杂的社会公共管理问题，涉及到前置许可、环境评估、拆迁规划、违章建筑、房产证明、用地性质、外来人员经营者素质等种种原因，有历史、社会的因素，也有主、客观的因素。从我们调查的情况分析，主要有以下几个方面：　

（一）受工业用地性质的制约。宁海县有相当一部分商业性场所占用的是原国企、乡镇企业改制后和原厂房搬迁或企业停业后的工业用地，目前被产权人擅自出租或自营三产行业。据初步统计，跃龙、桃源两街道的城区中有近300家单位承租工业用地在从事第三产业，从业人员有5000多人，涉及行业有商业零售业、服务业（含洗车、中介）、餐饮业、娱乐业、金融保险业、修理业等，无照经营占到近50%（包括异地经营）。宁海县在2005年出台文件明确规定：禁止任何单位或个人未经合法手续，擅自利用工业用地作为经营场所从事非工业经营活动。也就是说，这些工业用地按现行规定是不允许登记商业、服务业等市场主体的。但是随着城市化建设的加快，市场消费需求的增长，从近几年工商注册登记和对宁海县无照经营查处、调研情况来看，此“一刀切”的做法导致大量的无证无照经营、异地经营现象，对宁海县第三产业的发展、解决民生、社会稳定等问题带来一定的负面影响。

（二）经营场所不符合规定。一是经营场所因各种原因不能提供有效产权证明。如无法办理房属证明的村留地中临时建筑和违章建筑、城中村宅基地等。二是经营场所是规划部门确定为违章建筑继续使用的或已列入拆迁征用多年未开发的，还有些居民利用房屋的车库、架空层经营。三是部分集贸市场因规划、建筑、消防问题未能取得市场登记证，场内摊档也无法办理营业执照。四是因业户试营业、租赁合同到期未及时续签，或私自转租店铺而无照经营的。

（三）受较高的市场准入门槛限制。虽然经过多次政府审批改革，但仍有相当部分的行业登记注册前必须通过有关部门的前置审批批准。据了解，因前置审批原因导致无照生产经营的有下列几种情况：一是有些前置审批手续比较麻烦、条件严格，申请几次批不了干脆不申请擅自开业经营；二是有的因为申请费用高，办不起许可证，甘愿冒被查处的风险而无证无照生产经营；三是经营者事先不知道所经营的项目需要什么条件和限制，盲目投资，新建或装修好了才知道办不了证照，为了收回投资只好冒险无证照经营，这种情况占前置审批原因的多数；四是有的无照经营者被查处后，为收回成本，把本来不符合经营条件的场地转手给不明情况的人继续经营。五是存在异地经营现象，由于受场所和前置的限制，无法办理执照，导致一些企业和个体经营者异地办好证照，在本地经营。

（四）受新旧政策调整的影响。政策调整后，一些原领有执照的不能重新登记。如原工业用地的有照经营户和住宅性质的餐饮经营户，因为其已投资开业，且又受新前置审批事项制约，经营者从经济利益出发继续从事经营。自《宁波市环境污染防治规定》实施以来，环评问题对餐饮、娱乐、洗浴、酒吧行业影响最大的一个因素。又如排挡、快餐、小饭店之类的因环评问题造成无证无照经营的趋势也日益严重。而这些行业在居民日常生活需求中确有存在的必要，因而造成禁而不止、查而不停的矛盾日渐突出。

三、整治无证无照生产经营的对策措施

集中整治行动往往在短时期内取得较大成效，也具备很强的震慑力，但是如何从根源抓起，抓好后续跟进治理工作并建立“打非治违”长效工作机制，依然是摆在当地政府、部门面前的一个重大课题，对此，建议必须多管齐下落实措施。

（一）坚持分类治理原则，加强规范引导。

必须因地制宜、区别对待，有针对性地开展隐患治理，以实现规范一批、提升一批、取缔一批。一要抓好底数梳理，分级分类处置。在对全县排查出无证照生产经营单位进行总体分析基础上，按属地管理原则，各乡镇（街道）要牵头组织当地工商、卫生、公安派出所等相关部门、村、居（社区）对已排查掌握的本辖区无证无照（特别是原因不明、业态不明）的生产经营建设行为的行业特点、形成原因、安全隐患区域环境等进行综合分析、现场勘察，对涉及无证照生产经营、建设的单位，进行分类梳理，并提出整治规范初步意见：第一类是经核查后，允许合理性无需办证照即备案登记的情形；第二类是对无前置无照户和有证无照的，及时加以规范，下发整改告知书，责令其限期办理营业执照，必要时采取查处取缔措施；对无证无照的，责令改正，并抄告相关前置许可部门，归口到行政许可职能部门，确定哪些是要打击取缔、哪些是需要规范、哪些是可以提升。第三类是重点整治对象，对易燃、易爆、有毒有害、“多合一”、危险作业、易群死群伤等安全隐患突出、环境污染严重、群众反映强烈的无证无照非法生产经营建设行为予以坚决打击取缔。二要改进方式，分类区别管理。充分运用行政指导手段，对无照经营行为要区别对待，分类取缔，对一些不影响人体健康和生命安全、群众有需要的行业，可适当放宽办照条件。对下岗失业人员、进城务工经商农民等弱势群体的无照经营，以教育为主，督促其办理好相应手续，合法经营。对缺少前置审批证件的，先备案登记，限期办理前置审批证件后发放营业执照，逾期未办理的按无照经营查处；对新开业的无照经营户，先发“限期办理营业执照通知书”，限期办理执照，逾期未办的发出“警示通知书”，仍未办理的按无照经营查处；对在发出“限期办理营业执照通知书”、“警示通知书”、“责令停业通知”后仍拒不办理执照的，依法进行立案查处。通过分类区别管理，有效遏制无照经营行为。实行对辖区无照经营户建立一户一档动态监管档案，真正做到痕迹化监管到位。

（二）坚持条块结合原则，切实形成整治合力。

无证无照生产经营行为查处和监管工作是一项综合性的社会治理和执法工作，涉及众多行政许可、审批部门，光靠一两个部门是不行的，要发挥由政府统一领导、查无领导小组牵头协调、相关职能部门齐抓共管的长效机制，按照安全生产属地管理和行业管理原则。一方面要明确各乡镇人民政府和街道办事处是本辖区无证无照生产经营建设行为查处和监管工作的主要责任单位。进一步明确细化乡镇、街道职责：一是牵头对本辖区无证无照生产经营建设行为的综合分析、现场勘察并提出整治规范初步意见；二是会同相关职能部门，关闭取缔不具备安全生产条件和行政许可审批条件或经整改仍无法到位，且居高风险行业的单位；三是对符合基本条件或经整改规范达到基本条件的，按县政府规范出具经营场所证明协调会议规定要求，为经营者提供同意生产经营建设证明，引导督促办理证照、合法生产经营建设；四是会同国土、规划、城管等部门研究分析涉及用地性质、规划限制、违章建筑等原因形成的无证无照现象，提出整改意见或措施（暂时搁置、允许临时办证办照经营、查处取缔）；五是会同农办等部门确认无需办证照的农村来料加工点进行备案登记并对其加强安全生产管理，签订安全生产责任状，强化日常检查指导，督促业主加大安全投入、改善安全生产条件。另一方面要明确相关职能部门是无证无照生产经营建设行为查处和监管工作的直接责任单位。按照“谁发证（照）、谁审批、谁负责”、“谁未发证谁牵头查处”和特别法优于一般法的原则，进一步细化工商、安监、公安、住建、食品药品监管、文广、农办、交通运输等职能部门的整治工作职责，各司其职、各负其责，齐抓共管，形成合力。要求各部门之间强化无证无照生产经营建设整治规范工作的协调性、互动性和科学性，职责范围内主动负责，职责之外及时移交或抄告相关部门。供水、供电、电信等公用服务单位加强行业自律与管理，增强社会责任意识，按照安委办、查无办或执法部门的要求，采取断电、断水、断网等措施，协助和配合对无证无照生产经营建设行为进行查处取缔。

（三）坚持堵疏结合原则，做好相关政策的协调落实。

正确处理执法与服务、整治与发展的关系，正视无证无照现象的历史必然性（城市化发展、人口集聚、消费需求扩张、规划滞后等原因），立足原则性与灵活性、合法性与合理性、法律效果与社会效果的有机结合，综合维序、维稳、维安、维民等因素分析，以“疏堵结合，以疏为主”的工作方针，依法履职、程序规范，实现良性管理。具体而言：一要适度降低门槛，规范经营。从目前我们掌握的情况来看，有将近四分之三的无证无照生产经营受前置许可的规定和制约，无法办理营业执照。随着社会主义市场经济日趋成熟的大环境下，各类市场主体逐年增多，仍旧照搬照抄一些条条框框的规定，是无法从根本上解决无证无照经营久而不绝的问题。建议由政府牵头，会同相关前置许可部门（如环保、卫生、食品药监、文广、工商、消防等）协调沟通，针对无证无照生产经营存在的现状，结合当地实际，适当降低准入门槛，放宽前置条件，简化登记手续，疏导无证无照经营户办理证照，逐步引导其规范经营，纳入日常监管的范围，加强对重点行业实施重点监管。二要兼具合理合法，出具场所证明。经营场所是市场主体市场准入的必要条件，在申请登记注册时必须提交相应的有效经营场所使用证明。去年9月份开始，相关部门停止了对无产权房屋出具使用证明，但是从调研看，各地都有大量的因各种主客观原因或历史条件原因导致的无产权登记证建筑物存在，仅凭有产权登记证的房屋无法满足经济社会不断发展的需要，市场主体各行业发展空间受到了不同程度的制约，且由此造成大量弱势群体无序创业谋生的无证无照生产经营现象，既增加了政府部门的监管风险，又不利于社会稳定，同时与地方各级政府支持创业发展的精神相悖。因此，为妥善解决民生和发展问题，应以合法性与合理性相结合为原则，允许部分符合经济社会发展需求和城乡规划的无产权房屋，在不改变土地、房屋性质，当事人承诺的前提下，作为经营场所予以登记，并按房屋权属、产权性质、经营范围和经营场所区位的不同，分类分级出具无产权房屋使用证明。三要因地制宜，出台相关治理政策。对于闲置工业用地的处理上按照市政府相关政策的要求，在不影响环境、不影响城市总体规划和有利于创业就业及经济社会和谐发展的情况下，调整相关政策，允许一些工业闲置用房用于经营第三产业，在加强土地收储力度和拆迁的同时，建议在一定过渡期内分行业、分规模调整政策，允许有条件、有期限、有承诺的从事服务业经营。对于无证照生产经营建设单位主要以小规模的家庭作坊式生产、经营场所存在的，应根据省人民政府《关于印发低收入群众增收行动计划的通知》文件精神，做好低收入群众创业就业的扶持和规范工作。一是关于小餐饮行业。针对小餐饮行业因经营场所不符要求，前置审批无法办理，很多经营户不能按常规办理工商注册登记，导致无证无照问题日益突出的现状，由县（市）区政府牵头环保、住建、卫生、食品药品监管、城管、审管办、工商等部门和乡镇（街道）召开协调会议下发协调会议纪要，适当放宽餐饮业前置审批及规范出具经营场证明，对不同情形的小餐饮店提出具体的操作办法，并对具体贯彻落实的责任单位进行明确。二是关于再生资源回收利用行业。明确供销联社为再生资源回收管理部门，会同乡镇（街道）建立监管台账，强化痕迹监管，建立权责明确的再生资源回收利用管理机制。在此基础上，引导帮助具备条件或经整改能达到注册条件的回收网点业主依法注册登记，纳入日常监管范围；对一些审批条件尚未成熟，但现实有需要存在的回收网点，在再生资源中转集散站建成之前，落实过渡性政策，暂由再生资源行业协会代管，协会与业主签订个体临时委托收购点责任书，督促置办消防器材，满足安全条件。三是关于农村来料加工业。引导帮助有一定发展基础或初具规范及环境影响轻微的来料加工农户申请办理工商注册登记，环保部门暂不做环评；对家庭式就近就地自我解决就业且无明显环境、安全隐患的来料加工户按照“业主申报、登记备案、规范经营、依法管理”的原则，允许其暂不办理工商登记，但需向乡镇（街道）或村（居）委会提交就地就近就业承诺书，由乡镇（街道）建立台帐，统一登记造册备案，报农办录入企业信息信用共享平台；要求各乡镇（街道）加强对已备案的来料加工点的安全生产管理，指导各来料加工点规范、有序发展，并由工商部门会同环保等部门整治规范乡镇、街道、农办认为需办理证照的农村来料加工点的无照经营行为。

（四）坚持标本兼治原则，建立打非治违长效机制。

在巩固打非治违行动现有成果的同时，更要注重长效机制建设，实现“打非治违”常态化、规范化和制度化。一要严格责任追究，建立完善考核机制。加强督查检查，将无证无照生产经营建设规范整治工作纳入各部门、各乡镇（街道）年度考核重要内容，并理清各乡镇（街道）及行业管理部门工作职责，强化绩效考核和责任追究。同时，严厉打击非法、违法生产经营、建设行为，对查出的隐患，实行跟踪督办，确保整改到位，一时确实难以全部整改的，严密监控，特别是对存在严重安全隐患排查整改不得力的无证照生产经营单位和责任人，依法严肃查处。二要推进网格化管理，建立安全生产动态监管体系。一是切实发挥村（居）安全生产协管员队伍作用。无证照非法生产经营、建设单位大多分布在各村（居），且很多单位以租用民宅的方式从事非法违法行为，流动频繁，具有较强的隐蔽性，要及时排查出安全生产隐患、排查出无照非法生产经营单位，实施动态监管，必须发挥全社会力量，尤其要发挥村（居）安全生产协管员的作用，探索建立激励和举报机制，充分调动村（居）安全生产协管员积极性，并加强业务培训，充分发挥基层村（居）安全生产协管员的“眼线”作用。二是开发运用无证无照经营综合管理系统。推进无证无照经营综合治理的规范化、制度化和社会化建设，开发运用无证无照经营综合管理系统，实现各职能部门间的信息共享，避免重复巡查、重复执法行为的发生，并强化部门间的协调配合，根据各职能部门的网络监管痕迹进行有效监督，防止相互推诿现象的产生，促进无证无照经营综合治理工作的落实。三要加强宣传教育，营造执法舆论氛围。运用多种形式，大力宣传无证无照经营行为查处和规范工作的有关法律法规，曝光一些被查办的无证无照经营大案要案。加强法制宣传教育，将公民依法生产经营、自查自纠隐患治理等内容纳入“六五”普法之中。利用政务公开、公共宣传栏等场所，印发、张贴宣传资料，让市民知晓办理证照的过程和条件，并一次性告知所办事项的内容和要求。通过宣传教育，努力提高全社会遵纪守法意识。督促公共服务企业要加强行业自律，增强社会责任意识，不得为无证无照经营行为提供便利条件，配合执法部门对无证无照经营行为的查处取缔工作。同时，要将“打非治违”专项行动重心落在加强主体责任落实上，结合标准化达标创建、企业安全文化建设等工作，全面落实安全生产诚信机制建设激励约束政策，加强安全生产教育培训和宣传，切实提高业主、从业人员安全意识，从源头上遏制非法违法违章行为，实现本质安全。 (朱桂月 陈晓鹏)