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近年来，在产业结构调整中，我市一些生产经营单位和个人(含村集体，以下简称“出租人”）将闲置房屋、场所出租给有关单位和个人（以下简称“承租人”）从事生产经营活动，为我市经济发展发挥了一定的积极作用。但是，在租赁过程中，特别是在城镇、农村、城乡结合部和城中村，由于一些出租人存在“只租不管，以租代管”的现象，统一管理不到位，而许多承租人由于生产规模较小、安全投入少，人员配备不足、管理混乱、违章搭建，非法违法生产等现象严重，生产安全事故时有发生，给人民群众的生命财产造成重大损失。切实加强我市房屋（场所）租赁安全生产管理工作，对保障人民群众生命财产安全，构建和谐社会，建设“平安宁波”，具有十分重要的现实意义。本文主要通过对我市利用出租房屋（场所）从事生产经营活动的安全生产现状进行调查分析，提出了加强出租房屋（场所）安全生产监督管理的对策和建议。
一、存在主要问题
当前，我市利用出租房屋（场所）从事故生产经营活动数量多，分布广，基础信息掌握比较薄弱、安全隐患较为突出、监管机制不够健全、监管措施不够有力等问题依然存在，主要表现在以下几方面：
（一）使用情况复杂，安全隐患多。一是“三合一，多合一”情况普遍。许多出租房屋是集生产、经营、储存、生活于一体的“多合一”场所，一旦发生事故，极易造成群死群伤；二是有些出租房屋被违法变更建筑使用功能，有的承租人擅自将住房改成了发廊、餐馆、小加工厂等各类小型经营场所，有的甚至用于堆放一些烟花、纸张、油漆、布匹等易燃易爆物品。三是消防设施短缺，疏散出口不能保证消防安全的需要，火灾隐患严重。四是安全用电不规范。乱拉电线，线路老化，违章用电等现象严重。五是安全投入不够，安全设施“先天不足”，机器设备陈旧，生产工艺落后，事故隐患普遍存在。
（二）法人资格不具备，无证无照生产经营多。多数出租房（场所）租赁双方不具备法人主体资格，特别是城镇、农村、城乡结合部和城中村租赁双方经常是个人对个人，主要用于家庭作坊式经营，如餐馆、熟食制作、小五金加工、废品回收等，且大多数是无证无照营业。
（三）租赁关系复杂，主体责任不落实。出租人普遍认为房屋一旦出租就只管收租，其他都是承租人的事情。承租人普遍认为自己只使用房屋，房屋的安全问题应由出租方负债，从事生产经营活动也不重视安全生产，有的甚至连最起码的安全协议都没有。有的经过几次转租，租赁关系复杂，多方互相推诿，逃避责任，安全生产责任不落实。
（四）监管职责不明，安全监管不到位。客观上出租房屋从事生产经营活动遍布全市每一个乡镇（街道），点多、面广、人员流动快、涉及行业领域众多，特别是转租现象普遍,安全监管非常困难，难以形成长效的安全管理机制。具体监管中各部门职责不清，责任不明，互相推诿，监管失控。由于缺乏有效的组织协调和监督管理，加之当前服务管理机制尚不健全，致使出现各相关职能部门沟通不够、政出多门、各自为政等现象，管理上没有真正形成合力。
（五）生产安全事故多发。近年来，我市利用出租房屋从事生产经营活动，各类事故多发频发，给人民群众生命财产安全造成重大损失，严重影响了经济发展和社会稳定，在社会各界引起了极大震动，教训惨痛。
二、主要原因分析
（一）从制度层面看
对出租房屋的管理，现有的法律法规不够完善，至今没有一部全国性的专门法律法规。《安全生产法》第四十一条规定：生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。违反规定第八十六条明确了相应的法律责任。《浙江省安全生产条例》第二十六条规定：生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给其他单位和个人的，应当签订安全生产管理协议，履行统一管理的职责。发包方、出租方发现承包方、承租方有安全生产违法行为的，应当及时劝阻并向负有安全生产监督管理职责的部门报告。但在房屋租赁日常监管过程中无具体操作细则，很难实施。1996年省人大颁布了《浙江省房屋租赁管理条例》，制定时间较早，有待根据现实情况加以完善。且处罚力度偏小，对相关责任人起不到应有的教育处罚目的。2011年省政府出台了《浙江省居住房屋出租登记管理办法》，明确了房屋租赁登记管理相关规定。2011年省公安厅出台了《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，明确居住出租房屋的消防安全要求。但到目前为止，出租房屋（场所）从事生产经营活动安全生产工作的制度建设还不完善，缺乏操作性的指导文件。
（二）从意识层面看
一是出租人安全意识淡薄，不考虑承租方生产经营活动的性质以及生产过程中存在的危险性等因素，盲目出租，不能及时发现安全隐患，甚至无意识地人为制造隐患，如违章搭建等，导致安全设施存在“先天不足”的问题。有的甚至明知租住人员从事非法违法行为或严重事故隐患，却为了个人的一点蝇头小利，置国家的法律法规不顾，发现问题也视而不见。
二是部分承租人安全意识不强，对安全生产缺乏应有的认识，不能正确处理好安全与生产、安全与效益的关系。承租方不考虑租赁的房屋是否符合安全生产要求和条件，从企业开办初期，就一味追求经济效益最大化，能省则省，而置“管生产必须管安全”的原则和安全生产法律法规于不顾，导致事故隐患丛生，身在险中不知险。加上从业人员素质参差不齐，安全意识和自我防范能力较弱，安全风险大。有些出租人与承租人虽有租房协议但无安全管理的内容，有的虽然签了安全生产责任书，但却流于形式。
三是部分监管部门人员认识上存在误区，重登记发证，轻监督管理。一些职能部门在认识上有所偏差，缺乏工作责任感，未能把出租房屋管理看作是社会管理的一项重要基础性工作。
四是社会公众对出租房安全管理工作的认识有偏差。仅以为出租房安全管理是某一部门或租赁双方等某些人的事故，而不认为是各级政府、公安、消防、综治、城管、工商、安监等部门的整体作用和全社会的配合参与。
（三）从市场情况看
随着经济的快速发展、城市化的快速推进，我市在旧城改造、新区开发、基础设施建设等方面均取得了令人瞩目的成绩，同时也催生了房屋出租市场的活跃发展，特别是在城镇、农村、城乡结合部房屋出租已成为不少家庭最的主要经济收入来源。
从供方市场看，一是标准厂房。各级政府为招商引资而兴建的标准厂房，这类房屋安全生产条件相对较好；二是由于种种原因停产，转产造成的闲置厂房；三是产权所有人自己搬入新的厂房后，把原来的厂房出租给别人；四是规划应拆迁而长期未拆迁的闲置房屋。尚未拆迁房屋的房主为了自身利益，纷纷把房屋腾出来租给外来人员或自己经营；五是农村、城乡结合部闲置房屋。这类房屋多数建筑未经规划部门审批，未办理消防验收手续。大多是住宅改为商业、工业厂房，事故隐患多，安全生产条件差；六是违章建筑类出租屋，这类房屋安全条件差，非法生产经营多监管难度大。
从需求市场看，一是城市规划、工业用地紧缺，房屋租金上涨，许多中小企业被迫转租闲置房屋；二是“家庭作坊式”、新开办中小微生产经营单位因生产规模小，资金不足，生产场地需求不大，需要选择廉价房屋作为生产经营厂地；三是有些行业准入门槛高，办证费用高，规模小的经营户迟迟不愿办证或干脆就不办相关前置许可，选择偏远隐蔽地方无证无照经营。四是大量外来流动人口、下岗人员、失业人员、失地农民选择技术含量低，劳动密集型小加工、小餐饮、日用杂品、美容美发、服饰服装等作为就业途径，需要租用。市场需求量大。
（四）从监管层面看
出租房屋进行管理的职能部门有综治、公安、工商、住建、安监、城管、税务、卫生、教育、计生等部门。虽然各级党委政府和相关部门对这项工作已达成初步共识，但由于缺乏可操作性的工作机制，实际上各职能部门衔接不紧密，责任不清晰，具体分工没有得到落实，缺乏统一协调，在出租房屋安全生产监管中暴露出多头、重复、交叉管理的现象，管理本位意识较强，管房的不管人，管人的不管房，客观上造成管理脱节，难以有效实施出租房屋安全生产系统性管理，部门间的合力尚未形成，未能形成齐抓共管的局面，综合治理效应也没有真正得到凸显。
三、对策和建议
出租房屋（场所）安全生产监管工作是一项社会民生工程，也是当前社会管理的难点。探索出租房屋服务管理新模式，研究建立安全生产工作长效机制，已成为当务之急。
（一）制度建设是根本
一是在全面开展安全整治的基础上，根据现有的法律法规及相关政策规定，从市级层面上出台符合宁波实际的出租房屋（场所）安全生产管理的相关规定，进一步建立可操作性强、责任明确、职权清晰的管理办法，明确管理主体、管理责任、管理措施，以及政府部门、出租人、承租人、社区村居、房产中介、物业的权利与义务等。
二是把对出租房屋的管理应承担的义务和责任，分别列入各级政府、部门的安全生产目标管理责任考核内容，明确出租房屋出现安全问题一票否决。
三是积极探索出租房屋（场所）安全生产管理模式。近年来，周边城市及我市一些地方已经探索出物业式管理、中介式管理、自管式管理、房东管房客、村规民约等较为有效的管理模式，各县（市）、区应因地制宜，积极探索和选择适合当地实际的管理模式，切实提高出租屋管理水平。
（二）落实责任是关键
房屋（场所）租赁安全管理工作，必须认真贯彻“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，出租人、承租人应当严格遵守安全生产法律法规和有关规定，依法承担相关安全生产责任，并接受有关行政部门的监督管理。
一是要严格落实出租人的安全管理责任。出租人要严格遵守安全生产法律法规规定，负责对承租人有关安全生产条件或资质进行审查，要求承租人在开业前出示工商营业执照或者开业许可等相关证明。不得将房屋、经营场所出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位和个人。违反规定导致发生生产安全事故给他人造成损害的，将承担相应的连带赔偿责任；出租人要与承租人签订专门的安全生产管理协议，或在承租合同中约定各自的安全生产职责。并对承租人的安全生产工作进行统一协调、管理；出租人应当保证用于出租的房屋（场所）出入口、通道、消防、燃气、电力设施等符合有关法律法规的规定以及有关行政部门规定的安全标准；出租人发现承租人有安全生产非法违法行为，应当及时劝阻并向当地人民政府或有关部门报告。
二是要严格落实承租人的安全生产责任。承租个人要严格遵守有关安全生产法律法规、标准规范和政策规定，具备相应的安全生产资质和条件，依法从事生产营活动；主动接受和配合出租方对其安全生产工作的统一协调、监督和管理；承租人应当按照法律法规的规定和房屋租赁合同的约定，安全合理使用房屋（场所），不得擅自改变房屋的结构和使用性质；未经出租人同意，不得将房屋、经营场所擅自转租（转包）；依法转租（转包）的，要在转租（转包）活动中签订安全生产管理协议，明确安全管理职责；房屋、场所的装修和设备安装必须符合有关技术标准和安全规定。不得违反有关技术标准和消防安全规定，进行电力线路等装修工程；严禁在设有车间或仓库的建筑物内设置员工宿舍；生产、生活、储存区域之间的安全距离以及周边防护安全距离应当符合国家标准或者行业标准。严禁堵塞、封闭、占用疏散通道和安全出口。
三是落实政府部门监管责任。各级人民政府按照“属地管理”的原则，负责所属辖区内出租房屋（场所）的安全管理工作，落实各项安全防范措施，杜绝出租房屋（场所）生产安全事故的发生。
各部门要认真履行职责，加强日常监管，形成整体工作合力。公安、消防、工商、住建、安全生产、卫生、文化、环保、城管、国土、质监、食品药品、规划等有关部门应当按照各自的职责分工，监督出租人、承租人等相关责任人履行各自的安全责任。公安部门负责及时查处和依法打击出租房屋（场所）中的违法犯罪活动。消防部门负责出租房屋消防安全监督管理。住房保障部门负责出租房屋（场所）的登记备案工作，全面掌握出租房屋的底数和基本情况。工商部门负责查处利用出租房屋（场所）从事违法经营的活动。安监部门负责出租房屋（场所）安全生产监管的综合指导协调工作，加强日常监督检查，督促各出租、承租单位全面落实安全工作措施。
（三）部门联动是保障
各级政府部门要把出租屋安全生产监管作为构建社会主义和谐社会，推进“平安宁波”建设的重要内容，建立公安、消防、综治、工商、安监、住建、劳动保障、民政、城管等部门信息沟通和联合执法机制，彻底改变由于缺乏有效的组织协调和监督管理，致使出现各相关职能部门沟通不够、政出多门、各自为政等现象，不互相推诿，不孤独作战，加强合作配合，同时注重与村居、社区的协调配合，实行联动管理，努力形成“政府领导、部门监管、社会参与、综合治理”的出租房屋安全生产管理工作新格局，切实加强出租房屋安全生产监管。
（四）信息化建设是重要手段
在全面排查摸底的基础上，尽快建立全市出租房屋管理信息系统，建立各相关部门的信息交流、通报制度，实现信息共享，加强各职能部门的协调配合。改变以往静态管理模式，充分发挥信息系统作用，提高网上管理、网上监控、网上预防能力。特别是对一些小作坊、小加工厂、易燃易爆、有毒有害、多合一场所实行动态监管，强化信息预警作用，提高工作效能。
（五）综合治理是基本方针
出租房屋（场所）安全生产监管要坚持综合治理的工作方针，综合应用“疏堵结合”的方法，从宏观上、微观上采取相应的管理措施，切实解决出租房屋安全生产问题，从根本上预防和减少各类生产安全事故。
宏观上与城市化建设和新农村建设相结合，严格城乡规划布局，坚决拆除各类临时、违章建筑，控制城乡的无序开发建设，从源头上控制和优化安全生产条件。与推进产业调整升级相结合。各级政府要紧紧抓住当前我市实施产业结构调整升级的有利时机，对零散的小作坊式小企业进行改造整合、优化布局、集约发展，腾出有限的空间发展先进制造业、现代服务业，优化产业结构和就业结构，降低劳动密集型产业的比重，将大量低素质的劳动力转移出去，吸引高素质人才进入，推动出租房屋市场从低档化向高档化转移，实现安全发展。
微观上加强监管，有针对性开展出租房屋隐患排查治理活动，规范一批，提升一批，取缔一批，特别是对一些生产工艺落后，设备陈旧，不具备安全生产条件的小作坊、小加工点，涉及易燃易爆、有毒有害、多合一场所要加大整治力度，落实防范措施，坚决遏制各类事故发生。同时要因地制宜，积极探索和选择多元化的出租房屋安全生产管理模式，加强日常安全监管。
（六）广泛宣传教育是基础
有针对性、经常性地开展形式多样的安全生产宣传教育活动。采取贴近实际、贴近群众、贴近生活的宣传方式，利用广播、电视、报纸、网络等平台，通过社区专栏、张贴图片和印制出租屋安全指南等形式，在社区、学校、企业、农村广泛宣传安全生产法律法规和安全常识，宣传典型案例和事故风险防范知识，教育引导广大出租人、承租人和人民群众切实增强安全自律意识、自我保护意识和应急处置能力。发动广大群众积极投诉举报身边的事故隐患和安全生产非法违法行为。弘扬安全文化，普及安全知识，在全社会营造“科学发展，安全发展”、“关爱生命、关注安全”的舆论环境和社会氛围。
综上所述，出租房屋安全生产管理是当今社会管理的一个难题，既要发挥政府、部门、社区村居的整体合力；也要全社会的参与支持，出租人、承租人、物业、房产中介、社会公众等各方面安全意识的提高，管理制度的严格遵守，同样至关重要。各级党委政府和职能部门必须充分认识出租屋安全管理的重要性、长期性和艰巨性，坚持政府统一领导、部门依法监督，属地监管为主、生产经营单位负责、社会参与支持的原则，从制度层面、操作层面采取相应的管理措施，切实解决出租房屋安全生产问题，广泛宣传安全生产知识，营造社会氛围，从根本上预防和减少各类生产事故。
（张仁义）